L’unione monetaria non può sopravvivere senza quella fiscale
di Mario Draghi
Un’unione monetaria può sopravvivere senza un’unione fiscale? Questa è la domanda che perseguita la zona euro fin dalla sua creazione. Concepita espressamente per impedire i trasferimenti finanziari, l’unione monetaria è stata considerata destinata a finire male da molti economisti, prima ancora di essere lanciata. È sopravvissuta a una crisi esistenziale, tra il 2010 e il 2012, soltanto grazie a soluzioni di ripiego e ancora oggi non si avvicina a dare una risposta a quell’interrogativo.
Eppure, paradossalmente, le prospettive di un’unione fiscale nella zona euro stanno migliorando – perché la natura della necessaria integrazione fiscale sta cambiando. In genere, l’unione fiscale viene vista come quella che comporta trasferimenti dalle regioni più rigogliose a quelle che stanno vivendo recessioni economiche, e in Europa resta forte l’opposizione dell’opinione pubblica alla possibilità che i Paesi più forti sostengano i più deboli. Questo tipo di politica di “stabilizzazione” federale è diventata in ogni caso meno importante. La zona euro si è evoluta in due modi che stanno spianando la strada a un’unione fiscale diversa e teoricamente più accettabile.
Il primo: dal 2012, la Banca Centrale Europea ha messo a punto strumenti politici atti ad arginare l’indesiderata divergenza tra gli oneri finanziari dei Paesi più forti e dei più deboli e ha dimostrato di volerli utilizzare. Questo ha permesso alle politiche fiscali nazionali – che rivestono un ruolo fondamentale di stabilizzazione nella zona euro – di smussare il ciclo economico. A sua volta, questo rende meno indispensabili i trasferimenti di fondi da un Paese all’altro.
Secondo: fondamentalmente, l’Europa non sta più affrontando crisi provocate da politiche inadeguate in determinati Paesi. Al contrario, deve affrontare shock comuni in arrivo da fuori come la pandemia, la crisi energetica e la guerra in Ucraina. Questi shock sono troppo grandi perché un Paese riesca a gestirli da solo. Di conseguenza, l’idea di affrontarli con un’azione comune si imbatte in una opposizione minore.
La risposta dell’Europa alla pandemia ha riconosciuto questa nuova realtà: è stato istituito infatti un fondo di 750 miliardi di euro per aiutare gli stati membri dell’Ue ad affrontare con successo la transizione verde e la transizione digitale. Un prerequisito politico fondamentale affinché una compagine fiscale dell’Ue si sviluppi seguendo linee federali è che i Paesi che ricevono questi fondi li usino in maniera efficace.
L’Europa deve ora affrontare una molteplicità di sfide sovranazionali che richiederanno in un arco di tempo circoscritto investimenti considerevoli, tra cui quelli per la Difesa, la transizione verde e la transizione digitale. Al momento, tuttavia, l’Europa non dispone di una strategia federale per finanziarle e del resto le politiche nazionali non possono farsene carico perché le regole fiscali e le regole per gli aiuti di stato limitano la capacità dei Paesi di agire in modo indipendente. Tutto ciò contraddice fortemente quanto accade in America, dove per coronare gli obiettivi nazionali l’Amministrazione di Joe Biden sta allineando spesa federale, cambiamenti normativi e incentivi fiscali.
Se non si agisce, c’è il serio rischio che l’Europa non riesca a soddisfare pienamente i suoi obiettivi climatici, non riesca a fornire la sicurezza che i suoi cittadini chiedono, e che perda la sua industria di base a vantaggio delle regioni che si impongono meno vincoli. Per questo motivo, scivolare e tornare passivamente alle sue vecchie regole fiscali – sospese durante la pandemia – sarebbe l’esito peggiore in assoluto.
L’Europa, di conseguenza, si trova davanti due possibilità. La prima è allentare le sue normative sugli aiuti di Stato, permettendo agli stati membri di assumersi il pieno carico degli investimenti necessari. Tenuto conto, tuttavia, che lo spazio fiscale nella zona euro non è distribuito uniformemente, un approccio di questo tipo sarebbe in sostanza dispendioso. Le sfide comuni, come quella per il clima e la Difesa, sono semplici: o tutti i Paesi raggiungono il loro obiettivo comune, oppure non lo raggiunge nessuno. Se alcuni Paesi possono usare il loro spazio fiscale ma altri no, l’impatto che avranno tutte le spese è inferiore, perché nessuno sarà in grado di arrivare alla sicurezza climatica o militare.
La seconda opzione è quella di ridefinire il quadro fiscale dell’Ue e il processo decisionale per renderli adeguati alle nostre sfide condivise. Si dà il caso che la Commissione europea abbia presentato una proposta di nuove regole fiscali proprio quando – con l’ulteriore allargamento dell’Ue proposto – è arrivato il momento giusto per prendere in considerazione questi cambiamenti.
Le regole fiscali dovrebbero essere a uno stesso tempo sia rigide, per permettere che le finanze dei governi siano convincenti sul medio termine, sia flessibili, per consentire ai governi di reagire a shock inaspettati. Quella attuale non è né l’una né l’altra, e questo porta a politiche troppo rilassate nei periodi di rapida crescita e troppo rigide in quelli di bassa congiuntura. La proposta della Commissione europea farebbe molto per rimediare a una simile prociclicità. Anche se messa in atto completamente, nondimeno, non risolverebbe del tutto il compromesso tra regole rigide – che per essere credibili devono essere automatiche – e flessibilità.
Si può porre rimedio a tutto questo soltanto trasferendo maggiori poteri di spesa al centro: questo a sua volta rende possibile regole più automatiche per gli stati membri. A grandi linee, questo è quanto accade in America, dove accanto a un governo federale potenziato si applicano regole fiscali inflessibili ai vari stati, ai quali è vietato in maniera categorica gestire deficit. Le regole del pareggio di bilancio sono accettabili proprio perché a livello federale ci si fa carico del grosso della spesa discrezionale.
Qualora dovesse federalizzare parte delle spese d’investimento indispensabili per perseguire gli obiettivi condivisi odierni, l’Europa potrebbe arrivare a un equilibrio simile. La spesa e l’indebitamento federali condurrebbero a una efficienza maggiore e a uno spazio fiscale maggiore, poiché i costi aggregati di indebitamento sarebbero inferiori. Le politiche fiscali nazionali potrebbero a quel punto essere più mirate, concentrarsi sulla riduzione del debito e sulla costituzione di riserve per i tempi peggiori. Regole fiscali più automatiche diventerebbero quindi praticabili e gli stati membri potrebbero fallire in modo realistico.
Riforme di questo tipo implicherebbero di mettere in comune più sovranità, e di conseguenza richiederebbero nuove forme di rappresentanza e un processo decisionale centralizzato. Quando l’Ue si allargherà per includere i Balcani e l’Ucraina, queste due agende confluiranno in un tutt’uno in modo naturale. Noi dobbiamo evitare di ripetere gli errori commessi in passato espandendo la nostra periferia senza rafforzare il centro. In caso contrario, rischiamo di annacquare la capacità dell’Ue di agire, invece di consolidarla.
Una capacità decisionale più centralizzata richiederà, a sua volta, il consenso dei cittadini europei sotto forma di revisione dei trattati dell’Ue, cosa che i policymaker europei si sono astenuti dal fare dai tempi dei referendum falliti in Francia e nei Paesi Bassi nel 2005. Oggi che ci incamminiamo verso le elezioni europee del 2024, questa prospettiva appare irrealistica, perché molti cittadini e molti governi sono contrari alla perdita di sovranità che una riforma del trattato comporterebbe. Anche le alternative, però, sono velleitarie.
Le strategie che hanno garantito in passato la prosperità e la sicurezza dell’Europa – fare affidamento sull’America per la sicurezza, sulla Cina per le esportazioni e sulla Russia per l’energia – sono diventate insufficienti, incerte o inaccettabili. In questo mondo nuovo, per i cittadini la paralisi è chiaramente intollerabile, considerato che la drastica opzione di uscire dell’Ue ha dato evidenti risultati contrastanti. Plasmare un’unione più stretta alla fine si rivelerà l’unico modo per garantire la sicurezza e la prosperità tanto desiderate dai cittadini europei.
Mario Draghi è stato Primo ministro italiano dal febbraio 2021 all’ottobre 2022 e presidente della Banca Centrale Europea dal 2011 al 2019.
Traduzione di Anna Bissanti
